ЗАКЛЮЧЕНИЕ
по проекту Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обеспечения качества и безопасности продукции из водных биологических ресурсов»
По мнению разработчиков, законопроект направлен на устранение излишнего администрирования при оформлении должностными лицами федеральных органов исполнительной власти разрешительных документов на рыбопродукцию.
Предлагается:
1) в качестве универсального документа, подтверждающего безопасность уловов водных биологических ресурсов и продукции изготовленной из них, использовать копию разрешения на добычу водных биологических ресурсов, заверенную надлежащим образом органом, их выдающим;
2) в ФЗ «О ветеринарии» предусмотреть передачу части функций органов ветеринарного и фитосанитарного надзора Росрыболовству;
3) исключить необходимость проведения ветеринарно-санитарной экспертизы продуктов морского промысла;
4) дополнить статью 15 Федерального Закона «О ветеринарии» положением ограничительного характера, из которого следует вывод о том, что заготовка, переработка, хранение, перевозка и реализация такого продукта животноводства как сырье улова водного биоресурса возможна без результата ветеринарно-санитарной экспертизы, подтверждаемого ветеринарным документом;
5) дополнить статью 21 Федерального Закона «О ветеринарии», указывающую на цель ветеринарно-санитарной экспертизы — определить пригодность использования продуктов животного происхождения для пищевых целей аналогичным положением ограничительного характера. Предложенная формулировка ограничительного характера будет означать то, что в отношении такого вида продовольственного сырья как уловы водного биоресурса, если оно не вывозится за пределы Российской Федерации — государство не усматривает необходимости определять пригодность или непригодность этого пищевого сырья для пищевых целей;
6) внести изменения в ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биоресурсов» установив, что при определении правового режима водных биоресурсов, помимо прочего, учитывается их качество и безопасность для жизни и здоровья людей, в форме разрешений на добычу ВБР предусмотреть ссылку на безопасность ВБР, районов промысла для жизни и здоровья человека и животных.
Поддерживая стремление к построению эффективной системы государственного управления рыболовством, направленной, в том числе, на уменьшение государственного давления на деятельность хозяйствующих субъектов, Ассоциация полагает, что новая функция Росрыболовства не достигнет целей, которыми мотивировано расширение существующих функций, не повлияет на объем функций Россельхознадзора и не уменьшит объем прав должностных лиц Россельхознадзора и Роспотребнадзора. Следовательно, реализация законопроекта не решит проблему, описанную в пояснительной записке к законопроекту, и не способствует выполнению пункта 5 Плана мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг в сфере рыболовства. Законопроект в том виде, в каком он предлагается, достигает цели оптимизации предоставления государственных услуг в сфере рыболовства и не оптимизирует контрольно-надзорных функции.
При оценке вопроса о дублировании или не дублировании Росрыболовством и Россельхознадзором полномочий друг друга, на наш взгляд, следует исходить из следующего. Реализация идеи законопроекта приведет к тому, что одинаковую по смысловому и целевому назначению функцию будут выполнять одновременно два государственных органа Россельхознадзор и Росрыболовство.
При этом, само по себе разделение единой административной функции на две части не снимает с улова как объекта гражданских прав статуса «подконтрольный объект», оборот которого (перемещение в пространстве независимо от направления следования и реализация) будет, как и в условиях действующего законодательства, ограничен необходимостью соблюдения разрешительного порядка. Поскольку действию должностного лица Росрыболовства по выдаче заявителю заверенной копии разрешения на добычу в целях сопровождения груза в пути, предшествует заявка, то характер функции будет не уведомительный, а разрешительный. Таким образом, нельзя утверждать, что с реализацией этой идеи исчезнет разрешительный характер функции, которая обеспечивает возможность перемещения товара в пространстве по сухопутной территории. Разрешительный характер функции останется. Государственная административная функция не устраняется и не перераспределяется. Выполнение этой функции распределяется между двумя разными государственными органами (Россельхознадзором и Росрыболовством) в зависимости от направления перемещения в пространстве подконтрольного груза.
Расширение функций Росрыболовства за счет новой функции обеспечения контроля качества и безопасности рыбной продукции из водных биоресурсов создаст дублирование функций двумя органами государственной власти в заботе об одном и том же: о праве человека на здоровье. Практической же оптимизации предоставления государственных услуг в сфере рыболовства, предусматривавшейся распоряжением Правительства РФ от 21 января 2011 г. № 56-р, не произойдет, т. к. выполнение административных функций двумя органами государственной власти будет осуществляться:
1) одним и тем же порядком: разрешительным;
2) относительно одного и того же подконтрольного объекта улова водных биоресурсов как пищевого продовольственного сырья или пищевой продукции;
3) в отношении одних и тех же поднадзорных хозяйствующих субъектов (пользователя водными биологическими ресурсами — квотодержателя и (или) производителя продукции), осуществляющего предпринимательство в одной и той же сфере экономической деятельности, которые, по смыслу положений ФЗ «О безопасности и качестве пищевых продуктов», не освобождаются от административного бремени обеспечить перемещаемый поднадзорный груз (куда бы таковой не перемещался) сопроводительными документами ветеринарного характера, условием получения которых является обязательное возмездное лабораторное исследование.
Реализация идеи законопроекта не решает проблем, описанных в Разделе 2 пояснительной записки, поскольку не освободит хозяйствующих субъектов от обязательности лабораторных исследований пищевого сырья, не освободит их от имущественного бремени платы за услуги по исследованию, осмотру и за выполнению процедур и действий, необходимых для проверки качества пищевого сырья — подконтрольного объекта, и не снимает с хозяйствующих субъектов обязанности обеспечить груз/товар, перемещаемый по сухопутной территории, документами именно ветеринарного характера.
В федеральном законодательстве термин «ветеринария» звучит так: «Под ветеринарией понимается область научных знаний и практической деятельности, направленных на предупреждение болезней животных и их лечение, выпуск полноценных и безопасных в ветеринарном отношении продуктов животноводства и защиту населения от болезней, общих для человека и животных». Употребленный в термине «ветеринария» союз «и» означает совокупность научных знаний и практической деятельности.
Государственные служащие в структуре Росрыболовства научными знаниями в области ветеринарии — не обладают. Если строго следовать терминологии статьи 1 Федерального закона и тому, что характер компетенции (а значит и полномочий) определяют именно знания (в данном случае в области ветеринарии), то отсюда вывод. Служащие этого органа не могут заниматься и практической деятельностью, направленной на предупреждение болезней животных и деятельностью по защите населения от болезней, общих для человека и животных.
Постольку, поскольку выполнение этой функции, как указал законодатель, связано с наличием или отсутствием специальных познаний в определенной сфере научных знаний (ветеринарии), то наделение Росрыболовства новой функций в данном виде администрирования должно быть обусловлено специальной профессиональной квалификацией персонала этого органа.
Изложенное не влияет на право и возможность Росрыболовства осуществлять мониторинг районов промысла и включать в разрешение на добычу сведений о безопасности района вылова водного биоресурса, если предложенная в законопроекте дополнение статьи 35 Закона РФ № 166-ФЗ новым пунктом создаст к тому правовое основание. Но по характеру, содержанию и административно-правовому назначению «усовершенствованное» разрешение на добычу не придает этому документу характера ветеринарного сопроводительного. «Усовершенствованный» текст разрешения на добычу не будет подтверждать безопасность груза и (или) товара — уловов и сырья водных биологических ресурсов в той же степени, что и ветеринарный документ, выдаваемый государственным органом ветеринарного надзора. Разрешение на добычу может свидетельствовать о происхождении груза (товара) как результата морского рыбного промысла. Однако не позволяет идентифицировать принадлежность перемещаемого по сухопутной территории груза (товара) конкретному индивидуально-определенному пользователю водным биологическим ресурсом ввиду специфики производственной деятельности в море и практики оборота улова водных биологических ресурсов. Поэтому само по себе наделение Росрыболовства новой функцией по обеспечению качества и безопасности продукции и реализация этой функции путем выдачи заявителю заверенной копии разрешения на добычу — не освободит хозяйствующего субъекта от обязанности и необходимости получать у государственного органа ветеринарного надзора грузосопроводительный документ именно ветеринарного характера.
Пояснительная записка не содержит причин придания норме права (статье 15 ФЗ «О ветеринарии») ограничительного характера и не поясняет смысла введения такого ограничения. Предложенная формулировка исключения из нормы права на наш взгляд, дефектна, поскольку позволяет предположить, что «уловы водных биоресурсов и продовольственное сырье из них » не должны соответствовать установленным требованиям безопасности для здоровья населения и происходить из благополучной по заразным болезням животных территории. Тот же дефект усматривается и в предложенной формулировке в статью 21 Закона „О ветеринарии“.
Инициатором законопроекта не учтено следующее. Понятия „уловы“ и „продовольственное сырье из уловов“ охватываются понятиями „пищевые продукты“ и „продовольственное сырье“, сформулированными в статье 1 Федерального Закона от 2 января 2000 г. N 29-ФЗ „О качестве и безопасности пищевых продуктов“ (далее „Закон“). Названным законом предусмотрено, что для изготовления пищевых продуктов должно применяться продовольственное сырье, качество и безопасность которого соответствует требованиям нормативных документов. Одним из законных требований будет положение части 2 статьи 17 названного Закона, которое гласит: „продовольственное сырье животного происхождения допускается для изготовления пищевых продуктов только после проведения ветеринарно-санитарной экспертизы и получения изготовителем заключения, выданного органами уполномоченными на осуществление государственного ветеринарного надзора, и удостоверяющего соответствие продовольственного сырья животного происхождения требованиям ветеринарных правил и норм“.
Частью 4 статьи 7 Федерального Закона „О защите прав потребителей“ установлено, что если на товары законом или в установленном им порядке установлены обязательные требования, обеспечивающие их безопасность для жизни, здоровья потребителя, то соответствие товаров (работ, услуг) указанным требованиям подлежит обязательному подтверждению в порядке, предусмотренном законом и иными правовыми актами. Способ подтверждения определен законодателем в статье 17 Законе № 29- ФЗ — это проведение экспертизы независимо от направления движения груза/товара, от места употребления в пищу улова (территория Российской Федерации или иного государства) и от статуса потребителя (резидент или нерезидент). Согласно Федеральному закону „О защите прав потребителей“ в объем правомочий органа федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей также входит отбор проб и образцов товаров, предназначенных для реализации и реализуемых потребителям, для проведения их исследований, испытаний (статья 40 часть 4 п.3 Закона). Отсюда вывод: несоблюдение требования части 2 статьи 17 Закона № 29-ФЗ независимо от факта внесения поправок в статьи 1,3, 5, 15; 21 и 22 ФЗ „О ветеринарии“ — влечет риск привлечения субъекта к административной ответственности; признания продукции, произведенной из сырья не отвечающего требованиям закона — предметом административного правонарушения, вынесение правового акта о конфискации такой продукции (или пищевого сырья) и утилизации.
Государственный надзор в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов осуществляется федеральными органами исполнительной власти, исчерпывающим образом указанных в статье 13 Федерального Закона № 29-ФЗ (в редакции Федерального закона от 18 июля 2011 года N 242-ФЗ). В число которых федеральный орган исполнительной власти в сфере рыболовства — не входит.
Названный Закон являются актом специальной сферы действия, регламентирующим оборот пищевой продукции, ее документарную и иную идентификацию в целях подтверждения ее качества и пищевой безопасности для потребителя, независимо от места его нахождения: территория ли это Российской Федерации или иных государств. Положения этого закона предусматривают право должностных лиц органов осуществлять осмотр и исследования пищевой продукции. Практическим способом такого исследования является именно экспертиза. Право на проведение которой, и совершение каких-либо действий, необходимых для поручения о проведении такой экспертизы Росрыболовству не делегировано.
Законодатель для исполнения функций за пищевой продукцией и продовольственным сырьем указывает два вида федерального государственного надзора: 1. санитарно-эпидемиологический; 2. ветеринарный надзор. (см. статью 13 Закона РФ „О качестве и безопасности пищевых продуктов“). Оба названных вида надзора не обусловлены ни направлением движения подконтрольного объекта в пространстве (внутренний рынок или экспорт); ни местом нахождения потребителя пищевой продукции (территорией Российской Федерации или территорией иных государств); ни правовым статусом субъекта — потребителя подконтрольной продукции (резидент или нерезидент), ни видом пищевой продукции и (или) продовольственного сырья. Рассматриваемый законопроект не затрагивает положений Федерального Закона „О качестве и безопасности продукции“. Из изложенного следует вывод о том, что дополнение статьи 22 Закона РФ » О ветеринарии» словами «федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области рыболовства» придаст Росрыболовству новую контрольно-надзорную функцию разрешительного характера, но не создает оптимизации или уменьшения администрирования, чем собственно, мотивирован Раздел 2 пояснительной записки. Поскольку за Россельхознадзором будут в полном объеме сохраняться контрольно-надзорные функции по выдаче документов именно ветеринарного характера на любой груз (товар) пищевого характера, вне зависимости от маршрута следования. Следовательно, правоохранительными органами, органами прокуратуры и судебной властью разрешение на добычу, пусть даже и содержащее информацию о безопасности района добычи» — не будет оценено как документ, эквивалентный, тождественный документу ветеринарного характера также и потому, что выдавший его орган (Росрыболовство) не является органом федерального государственного ветеринарного надзора. Поэтому следует критически отнестись к утверждению инициатора законопроекта о том, что последствием принятия законопроекта будет являться «отмена выдачи ветеринарных сопроводительных документов», чем, по мнению, инициатора проекта достигается цель уменьшения администрирования. (абзац 2 лист 5 пояснительной записки).
Законопроектом предложено разграничить единую административную функцию (контроль за безопасным состоянием и ветеринарно-санитарным благополучием одного и того же подконтрольного объекта — продукции морского рыбного промысла) между двумя федеральными государственными органами:
1) государственной ветеринарной службой — Россельхознадзором;
2) Росрыболовством.
По смыслу статьи 2 законопроекта критерием такого разграничения государственной функции будет являться направление движения продукции морского рыбного промысла российского происхождения. Суть идеи сводится к разграничению единой политики и единого государственного регулирования оборота однородного груза (товара) в зависимости от направления движения: от внутреннего или внешнего рынка обращения подконтрольного объекта.
Если груз (товар) будет обращаться на внутреннем рынке Российской Федерации-то пищевая безопасность такого продовольственного сырья для населения будет подтверждаться Росрыболовством путем заверения копии разрешения на добычу, в котором будет зафиксирована информация о качестве и безопасности, а в случае, когда груз (товар) будет обращаться на внешнем рынке, то качество и безопасность такого сырья для здоровья населения других государств будет подтверждаться Россельхознадзором путем фактического проведения лабораторных исследований, результат такого исследования для человека, проживающего на территории другого государства (иностранного потребителя) будет подтверждаться сопроводительным документом именно ветеринарного характера. Между тем, подконтрольный объект абсолютно одинаковый и однороден по свойствам, по обстоятельствам (истории) происхождения, произведен подконтрольный объект из сырья одинакового происхождения (водного биоресурса российского происхождения), добытого в одних и тех же одинаково эпизоотически безопасных условиях промысла одним и тем же российским субъектом, осуществляющим в одном и том же районе промысла один и тот же вид деятельности. Подконтрольный объект, равным образом имеющий или не имеющий риск влияния на здоровье человека будет иметь разное нормативно-правовое регулирование. Следовательно, предлагаются разные уровни стандарта и разные уровни (объемы) гарантий защиты права человека на здоровье в зависимости от места проживания человека-потребителя подконтрольного объекта. Логика рассуждений инициатора законопроекта сводится к тому, что если это население других государств-то уровень стандарта заботы российской власти о здоровье населения других стран должен быть повышенным, а уровень стандартов в заботе о здоровье собственного населения, нации своего государства; уровень заботы о здоровье собственных граждан — потребителей того же пищевого сырья может не только не соответствовать мировым стандартам, но и быть сведенным к минимуму.
Международно-правовой стандарт в области охраны здоровья определяют как наиболее прогрессивные международно-правовые нормы, принятые уполномоченным международным органом, закрепляющие права и свободы человека в сфере охраны здоровья и гарантии обеспечения данного права. Международное сообщество определило, что ветеринарные документы являются одним из инструментов для таких гарантий, в связи с чем, Российская Федерация признала необходимость ветеринарных документов как сопроводительных применительно к товару — продукции морского рыбного промысла, уполномочила Министерство сельского хозяйства РФ и ФТС РФ ввести разрешительный порядок вывоза продукции на экспорт, ввела обязательность получения ветеринарных документов как результата лабораторных исследований. Органы государственной власти Российской Федерации призваны проводить единую государственную политику, направленную на сохранение и укрепление здоровья нации, каждого индивида. Идея инициатора законопроекта это единство не обеспечивает.
Пояснительная записка к законопроекту не разъясняет то, какое правовое основание у законодателя отступить от международных стандартов обеспечения права человека на здоровье в ситуации, когда субъектом этого права является население территории Российской Федерации. Между тем, представляется очевидным, что нормативно-правовое регулирование права человека на обеспечение его здоровья не может быть поставлено в зависимость от направления перемещения груза, от места проживания человека- потребителя конечного продукта постольку, поскольку Российская Федерация уже выразила международному сообществу признание обязательности и необходимости определенного подхода к обеспечению качества и безопасности пищевого сырья.
Ассоциация поддерживает необходимость оптимизации административных контрольно-надзорных функций в сфере обеспечения качества и безопасности рыбной продукции, но считает, что пересмотр уже признанного Россией и исполняемого нашим государством международного стандарта проверки качества и безопасности не обоснован. Вместе с тем, по нашему мнению предлагаемый к рассмотрению законопроект кардинально не решит вопроса по устранению излишнего администрирования на пути доставки уловов ВБР и продуктов их переработки до потребителя по следующим причинам. В законопроекте указано, что копия разрешения на добычу ВБР подтверждает безопасность уловов и продуктов их переработки лишь при перемещении товара по территории РФ, из чего следует, что действие его не распространяется на рыбопродукцию, направляемую на экспорт. Очевидно при экспорте рыбопродукции рыбакам все-таки потребуется получение ветеринарных сопроводительных документов в Россельхознадзоре. При этом, учитывая, что функции по мониторингу безопасности районов промысла будут переданы Росрыболовству, не избежать необходимости проведения ветеринарно-санитарных экспертиз на каждую партию экспортируемой рыбопродукции, поскольку формы и содержание международных ветеринарных сопроводительных документов (сертификаты здоровья) предусмотрены нормами международного права и предполагают их проведение, что повлечет за собой увеличение сроков оформления судов в российских портах (Российско-Китайский меморандум о сотрудничестве по вопросам экспорта-импорта продукции водного промысла от 2 декабря 2009 года, ст. 4.2 «продукция водного промысла при экспорте-импорте должна сопровождаться оригиналом согласованного ветеринарно-санитарного сертификата выданного исполнительным органом и соответствовать ветеринарно-санитарным требованиям страны импортера (КНР), аналогичная норма содержится в регламенте ЕС № 854/2004). В настоящее время обследования производятся выборочным порядком, при котором участники ВЭД периодически представляют в надзорные органы образцы рыбопродукции для проведения исследований на предмет их безопасности в пищевом отношении для здоровья человека, на основании мониторинга районов промысла, проводимых представителями ветеринарных надзорных органов (Приказ Минсельхоза РФ № 422 от 16.11.2006 года) и результатов сертификации средств производства.
Формальное исключение из ФЗ «О ветеринарии» норм устанавливающих обязательность ветеринарно-санитарных экспертиз в отношении продуктов морского промысла, не повлечет за собой отмену таковых экспертиз при получении участниками ВЭД ветеринарных сопроводительных документов международного образца. Таким образом, в части экспорта рыбопродукции законопроект не решит проблем излишнего администрирования при получении ветеринарных сопроводительных документов.
Что касается использования копии разрешений на добычу ВБР в качестве ветеринарно-сопроводительного документа при следовании продукции морского промысла по территории РФ. Ст. 34 ФЗ «О рыболовстве…» устанавливает, что разрешение на добычу выдается в отношении каждого судна осуществляющего добычу ВБР. Очевидно, что объем разрешенных к вылову биоресурсов, указанных в разрешении не будет совпадать с перемещаемыми по территории РФ партиями рыбопродукции. В разрешении, выдаваемом на судно класса БМРТ на весь период промысла, объем разрешенных к добыче ВБР исчисляется тысячами тонн. Доставка рыбопродукции на территорию РФ, осуществляется по мере их добычи. При таких обстоятельствах использование копий разрешений в качестве универсальных сопроводительных документов, а исходя из текста законопроекта, они в качестве таковых будут сопровождать рыбопродукцию вплоть до конечного покупателя, приведет к обезличке каждой из партий, и не обеспечит гарантии качества и безопасности продукции для жизни и здоровья граждан.
