История с поправками по «прибрежке» уже напоминает сериал, «юридическую Санта-Барбару». Почти год назад было реальное ощущение законодательного прорыва: «поправка Язева – Туголукова», решение Правительственной комиссии, поручение Зубкова… Год прошёл! И Минсельхоз предлагает законопроект (справедливости ради, рождённый в Росрыболовстве) в ленинском духе:«Шаг вперёд – два шага назад».
Наблюдая за судьбой поправок о «прибрежке», невольно сравниваешь их с законотворческим процессом в других рыболовных державах. Например, с минтаевым законодательством в США. Российские эксперты (Борис Калмыков из «Русской пелагической рыболовной компании») публиковали интересные исследования об американской минтаевой индустрии, указывая на определяющую роль законодательства в её формировании. Но они изучали последствия уже принятых законов, рассказывали о том хорошем, что в результате принятия закона приключилось. Нам дали попробовать уже готовое блюдо, а хочется заглянуть на «юридическую кухню». Хочется понять: а каким образом законодатели пришли к такому решению? Ведь оно не было даровано им свыше. Какими мотивами руководствовались? Всё было рутинно, все были согласны с поправками или вокруг законопроекта шла борьба? И если шла борьба, то кто в ней участвовал? И почему одни победили, а другие проиграли? Или удалось найти компромисс? Каким образом? Одним словом, хочется изучить чужой опыт, потому что дрейф нашего законопроекта о «прибрежке» становится всё более запутанным и – главное – всё более отдаляется от порта прибытия.
Итак, 21 октября 1998 года Билл Клинтон подписал «Американский акт о рыболовстве», который изменил рыболовное законодательство страны, предусмотрев специальное правовое регулирование промысла минтая (и тихоокеанской трески) в районе Берингова моря и Алеутских островов. Обсуждение законопроекта заняло два года и происходило, что называется, «на нервах», в острой борьбе, потому что существовало пять различных подходов. Каких?
Вариант 1. Ничего менять не нужно. Старый добрый закон Магнуссона – Стивенса всё давно расставил по своим местам и принимать специальный (обратите внимание – специальный!) закон для промысла минтая не следует.
Вариант 2. Поскольку в законе Магнуссона – Стивенса определены только общие принципы рыболовного законодательства, прописать порядок наделения квотами на вылов минтая в отдельном законе. Проще говоря, добавить «минтаевую главу» в базовый рыболовный закон. И всё. Механизм управления промыслом минтая оставить аналогичным тому, что установлен для других промыслов.
Вариант 3. Ввести для минтаевого промысла особые (отличные от остального рыболовства) правовые регуляторы: порядок определения объёма ресурсов, порядок наделения ресурсами пользователей и порядок управления промыслом, и главное – распределить управление промыслом между государством и объединениями рыбаков. Государство будет устанавливать объём разрешённого к вылову ресурса посредством двух целеполагающих ограничений. «Минтаевый ОДУ» будут делить на две части: ABC (Acceptable Biological Catch, допустимый биологический вылов) и TAC (Total Allowable Catch, установленный с учётом экономических и промысловых факторов улов). ABC – больше, это вылов, который позволяет природа. TAC – меньше, это вылов, который рекомендует рынок. Страшный сон для чиновников из антимонопольных ведомств, предложено устанавливать для рыбаков такой объём разрешённого к вылову ресурса, который не обрушивает цену и страхует рентабельность промысла от избытка ресурса на рынке.
Вариант 4. Государство наделяет квотами на вылов минтая объединения рыбаков, которые сами распределяют между собой квоты пропорционально количеству судов, и предоставляет этим объединениям полную свободу в управлении промыслом. Однако при этом вводятся чрезвычайно жёсткие меры государственного контроля: перегруз продукции с добытчика на плавбазу при обязательном присутствии офицера Береговой охраны, проход всех судов через определённые контрольные точки, присутствие офицеров таможенного и налогового ведомства при оформлении продукции в портах и разгрузках.
Вариант 5. Всё как в предыдущем варианте с одним дополнением: промысловая свобода береговых предприятий абсолютна ничем не стеснена. Они вправе вести промысел не только в территориальном море, но и в исключительной экономической зоне.
Вокруг законопроекта разгорелась нешуточная борьба. Конгрессмены и сенаторы от Аляски настаивали на включении в закон механизмов финансирования прибрежных поселений. Совет по управлению рыболовством в Северной части Тихого океана (очень влиятельный орган) отстаивал интересы рыбодобывающих и рыбоперерабатывающих предприятий. Государственные ведомства (в том числе Береговая охрана США) радели за государственный контроль. На начальном этапе позиции сторон были практически полярными, но в течение полутора лет удалось согласовать, казалось бы, непреодолимые разногласия. Каким образом?
Всё дело в системе оценки законодательных альтернатив, и главное – их регулирующего воздействия В США этот интеллектуальный труд «втиснут» в жёсткие процедуры. Это вам не пояснительная записка к законопроекту. Каждое утверждение требует детальных доказательств, обязательно с цифрами. Каждая цифра, каждое утверждение проверяется Административно-бюджетным учреждением Конгресса США.
Для начала был отведён вариант 1. Все согласились с необходимостью специального правового регулирования минтаевого промысла – были веские причины. Первая – промысел минтая составлял почти 40% общеамериканского вылова водных биоресурсов. Вторая – потребление минтая в США не превышало 1 килограмма на душу населения и промысел на 90% носит экспортный характер. Третья – «линейка» экспортной продукции были узка, главным образом паста «сурими». Четвёртая – промысел минтая происходит на Аляске, в географически отдалённых от главных центров потребления США районах. С такими «убойными» аргументами спорить было трудно, поэтому идея «всё оставить как есть» была похоронена первой.
Затем оставшиеся четыре альтернативных варианта измерили с помощью матрицы «преимущества/убытки» (Cost-Benefit ahalysis). Все возможные последствия каждой альтернативы разделили на три группы:
монетизируемые, которые можно выразить в денежном выражении.
квантифицируемые, но немонетизируемые, которые можно выразить в определённых величинах, но не в денежном выражении.
качественные, которым невозможно приписать численные значения.
При расчёте выяснилось, что вариант 2 имеет наименьшие преимущества. Вариант 4 давал больше чистых преимуществ, но административные издержки контроля за промыслом «съедали» их. В результате, остались варианты 3 и 5. Их сравнивали с помощью более тонких оценок. Оба законопроекта разместили на трёх осях координат. Первая – сохранность водных биоресурсов и государственный контроль (от полной вседозволенности до абсолютного запрета). Вторая – максимальный экономический доход (от дотирования отрасли до принудительного закрытия убыточных и недостаточно прибыльных предприятий). Третья – максимальная социальная справедливость при распределении и использовании ресурса (от приватизации рыбаками природной ренты от вылова до национализации всей ренты в пользу прибрежных сообществ и государства).
Много выступали учёные, раздавались радикальные предложения, звучали обвинения рыбаков в монопольном присвоении всей природной ренты от водных биоресурсов. Каждую альтернативу «процеживали» сквозь несколько «фильтров». Каким образом они повлияют на выбор места и времени промысла, на структуру флота, на параметры рыбопереработки (места расположения предприятий переработки, характеристику продукции и возврат вложенных средств). Подсчитывали время доставки уловов и возникающие при этом задержки, сравнивали хронометраж производственных процессов и технологических операций, выбирая режимы регулирования добычи и берегового производства.
В итоговый текст вошли несколько революционных идей. Прежде всего … сокращение рыбопромыслового флота! Закон предусматривал вывод малоэффективных кораблей с промысла путем компенсационных сделок. В соответствие со статьей 207 Американского акта о рыболовстве был установлен компенсационный сбор с добываемого минтая для выкупа избыточного флота – 13 долларов с тонны. В 2000 – 2005 годы сборы составили свыше 100 миллионов долларов. Их заплатили судовладельцам избыточного и малоэффективного флота, чтобы они прекратили промысел. Кстати, европейцы в 90-е годы, решая аналогичную проблему, переложили финансовое бремя на плечи государства.
Другое важное новшество – управление промыслом с помощью передаваемых квот. Закон отменял «олимпийскую систему», вводя взамен наделение фиксированной квотой. Пользователь мог либо освоить квоту сам, либо передать другим пользователям в операционную аренду (!). Прежде рыбаки с первых дней промыслового сезона гнались за выловом. Новый закон позволил им самостоятельно управлять временем промысла, добывать минтай определенного размера (для филе, для «сурими») или выходить в более отдалённые районы промысла в поиске лучшего по составу улова. Рационализация промысла, устранение избыточных промысловых мощностей позволили более эффективно использовать флот, а отказ от «олимпийской системы» снизил объём повреждаемой рыбы в тралах.
Очень важное решение было принято для финансирования прибрежных поселений. Для того, чтобы у местных жителей не возникало чувства неприкаянности («Сидим на рыбе, а денег от неё не имеем!») – 10% квоты минтая направлялось на финансирование прибрежных поселений. Чтобы было понятно: сами жители прибрежных поселений эту квоту не осваивали. Квоту выставляли на аукцион для добытчиков и переработчиков, а вырученные деньги поступали на счёта прибрежных поселений.
И, наконец, самое главное, закон создал законодательную структуру для создания особых объединений рыбаков. Не путайте их с российскими рыбацкими объединениями. Ни одна российская рыбацкая ассоциация несравнима с объединениями, которые создали в США на основании закона 1998 года. Это, в принципе, различные по своей юридической природе организации. В США существует ассоциация, объединяющая компании, ведущие промысел минтая, – At-Sea Processors Association (APA). На первый взгляд, «американская АДМ». Но на самом деле APA действует на основании закона, отчитывается перед Конгрессом США (поэтому у них два офиса – в Вашингтоне и Сиэттле). Если уж сравнивать с чем-то российским, то скорее она ближе к ТПП, которая также действует на основании специального правового акта. Также порой сравнивают кооперативы береговых переработчиков, Inshore Catcher Vessel Cooperation (сейчас таких на Аляске семь) с нашими ассоциациями прибрежников. Опять-таки, две большие разницы. Американские кооперативы береговых переработчиков – это сообщества, объединившиеся в коммерческих целях вокруг крупного добывающего предприятия (обязательно, с плавбазой). Что-то вроде холдинга.
Но я отвлёкся, возвращаюсь к главному. Почему американские законодатели разработали настолько разумные меры развития минтаевого промысла? Как им удалось объединить порой полярные позиции бизнеса, государственных органов, общественных объединений, научных кругов? В чём секрет? Весь секрет – в способе подготовки и обсуждения законопроекта и способе оценке его последствий. Американцы последовательно применяли на всех этапах обсуждения различных вариантов законопроекта оценку регулирующего воздействия. Последствия любого государственного решения, способного повлиять на промысел и экономику предприятий, на социально-экономическое положение прибрежных территорий, на администрирование, тщательно выявлялись, изучались и сравнивались с последствиями других предлагаемых решений. В итоге, удалось разорвать «позиционный торг» участников дискуссии и предложить всем участникам совершенно другой угол зрения. Может быть, и в случае с нашей «прибрежкой» попробовать тот же путь?
Герман Зверев, президент Ассоциации добытчиков минтая
