Рыбные блюда на «юридической кухне»

История с поправками по «прибрежке» уже напоминает сериал, «юридическую Санта-Барбару». Почти год назад было реальное ощущение законодательного прорыва: «поправка Язева – Туголукова», решение Правительственной комиссии, поручение Зубкова… Год прошёл!  И Минсельхоз предлагает законопроект (справедливости ради, рождённый в Росрыболовстве) в ленинском духе:«Шаг вперёд – два шага назад».

Наблюдая за судьбой поправок о «прибрежке», невольно сравниваешь их с законотворческим процессом в других рыболовных державах. Например, с минтаевым законодательством в США. Российские эксперты (Борис Калмыков из «Русской пелагической рыболовной компании») публиковали интересные исследования об американской минтаевой индустрии, указывая на определяющую роль законодательства в её формировании. Но они изучали последствия уже принятых законов, рассказывали о том хорошем, что в результате принятия закона приключилось. Нам дали попробовать уже готовое блюдо, а хочется заглянуть на «юридическую кухню». Хочется понять: а каким образом законодатели пришли к такому решению? Ведь оно не было даровано им свыше. Какими мотивами руководствовались? Всё было рутинно, все были согласны с поправками или вокруг законопроекта шла борьба? И если шла борьба, то кто в ней участвовал? И почему одни победили, а другие проиграли? Или удалось найти компромисс? Каким образом? Одним словом, хочется изучить чужой опыт, потому что дрейф нашего законопроекта о «прибрежке» становится всё более запутанным и – главное – всё более отдаляется от порта прибытия.

Итак, 21 октября 1998 года Билл Клинтон подписал «Американский акт о рыболовстве», который изменил рыболовное законодательство страны, предусмотрев специальное правовое регулирование промысла минтая (и тихоокеанской трески) в районе Берингова моря и Алеутских островов. Обсуждение законопроекта заняло два года и происходило, что называется, «на нервах», в острой борьбе, потому что существовало пять различных подходов. Каких?

Вариант 1. Ничего менять не нужно. Старый добрый закон Магнуссона – Стивенса всё давно расставил по своим местам и принимать специальный (обратите внимание – специальный!) закон для промысла минтая не следует.

Вариант 2. Поскольку в законе Магнуссона – Стивенса определены только общие принципы рыболовного законодательства, прописать порядок наделения квотами на вылов минтая в отдельном законе. Проще говоря, добавить «минтаевую главу» в базовый рыболовный закон. И всё. Механизм управления промыслом минтая оставить аналогичным тому, что установлен для других промыслов.

Вариант 3. Ввести для минтаевого промысла особые (отличные от остального рыболовства) правовые регуляторы: порядок определения объёма ресурсов, порядок наделения ресурсами пользователей и порядок управления промыслом, и главное – распределить управление промыслом между государством и объединениями рыбаков. Государство будет устанавливать объём разрешённого к вылову ресурса посредством двух целеполагающих ограничений. «Минтаевый ОДУ» будут делить на две части: ABC (Acceptable Biological Catch, допустимый биологический вылов) и TAC (Total Allowable Catch, установленный с учётом экономических и промысловых факторов улов). ABC – больше, это вылов, который позволяет природа. TAC – меньше, это вылов, который рекомендует рынок. Страшный сон для чиновников из антимонопольных ведомств, предложено устанавливать для рыбаков такой объём разрешённого к вылову ресурса, который не обрушивает цену и страхует рентабельность промысла от избытка ресурса на рынке.

Вариант 4. Государство наделяет квотами на вылов минтая объединения рыбаков, которые сами распределяют между собой квоты пропорционально количеству судов, и предоставляет этим объединениям полную свободу в управлении промыслом. Однако при этом вводятся чрезвычайно жёсткие меры государственного контроля: перегруз продукции с добытчика на плавбазу при обязательном присутствии офицера Береговой охраны, проход всех судов через определённые контрольные точки, присутствие офицеров таможенного и налогового ведомства при оформлении продукции в портах и разгрузках.

Вариант 5. Всё как в предыдущем варианте с одним дополнением: промысловая свобода береговых предприятий абсолютна ничем не стеснена. Они вправе вести промысел не только в территориальном море, но и в исключительной экономической зоне.

Вокруг законопроекта разгорелась нешуточная борьба. Конгрессмены и сенаторы от Аляски настаивали на включении в закон механизмов финансирования прибрежных поселений. Совет по управлению рыболовством в Северной части Тихого океана (очень влиятельный орган) отстаивал интересы рыбодобывающих и рыбоперерабатывающих предприятий. Государственные ведомства (в том числе Береговая охрана США) радели за государственный контроль. На начальном этапе позиции сторон были практически полярными, но в течение полутора лет удалось согласовать, казалось бы, непреодолимые разногласия. Каким образом?

Всё дело в системе оценки законодательных альтернатив, и главное – их регулирующего воздействия В США этот интеллектуальный труд «втиснут» в жёсткие процедуры. Это вам не пояснительная записка к законопроекту. Каждое утверждение требует детальных доказательств, обязательно с цифрами. Каждая цифра, каждое утверждение проверяется Административно-бюджетным учреждением Конгресса США.

Для начала был отведён вариант 1. Все согласились с необходимостью специального правового регулирования минтаевого промысла – были веские причины. Первая – промысел минтая составлял почти 40% общеамериканского вылова водных биоресурсов. Вторая – потребление минтая в США не превышало 1 килограмма на душу населения и промысел на 90% носит экспортный характер. Третья – «линейка» экспортной продукции были узка, главным образом паста «сурими». Четвёртая – промысел минтая происходит на Аляске, в географически отдалённых от главных центров потребления США районах. С такими «убойными» аргументами спорить было трудно, поэтому идея «всё оставить как есть» была похоронена первой.

Затем оставшиеся четыре альтернативных варианта измерили с помощью матрицы «преимущества/убытки» (Cost-Benefit ahalysis). Все возможные последствия каждой альтернативы разделили на три группы:

монетизируемые, которые можно выразить в денежном выражении.

квантифицируемые, но немонетизируемые, которые можно выразить в определённых величинах, но не в денежном выражении.

качественные, которым невозможно приписать численные значения.

При расчёте выяснилось, что вариант 2 имеет наименьшие преимущества. Вариант 4 давал больше чистых преимуществ, но административные издержки контроля за промыслом «съедали» их. В результате, остались варианты 3 и 5. Их сравнивали с помощью более тонких оценок. Оба законопроекта разместили на трёх осях координат. Первая – сохранность водных биоресурсов и государственный контроль (от полной вседозволенности до абсолютного запрета). Вторая – максимальный экономический доход (от дотирования отрасли до принудительного закрытия убыточных и недостаточно прибыльных предприятий). Третья – максимальная социальная справедливость при распределении и использовании ресурса (от приватизации рыбаками природной ренты от вылова до национализации всей ренты в пользу прибрежных сообществ и государства).

Много выступали учёные, раздавались радикальные предложения, звучали обвинения рыбаков в монопольном присвоении всей природной ренты от водных биоресурсов. Каждую альтернативу «процеживали» сквозь несколько «фильтров». Каким образом они повлияют на выбор места и времени промысла, на структуру флота, на параметры рыбопереработки (места расположения предприятий переработки, характеристику продукции и возврат вложенных средств). Подсчитывали время доставки уловов и возникающие при этом задержки, сравнивали хронометраж производственных процессов и технологических операций, выбирая режимы регулирования добычи и берегового производства.

В итоговый текст вошли несколько революционных идей. Прежде всего … сокращение рыбопромыслового флота! Закон предусматривал вывод малоэффективных кораблей с промысла путем компенсационных сделок. В соответствие со статьей 207 Американского акта о рыболовстве был установлен компенсационный сбор с добываемого минтая для выкупа избыточного флота – 13 долларов с тонны. В 2000 – 2005 годы сборы составили свыше 100 миллионов долларов. Их заплатили судовладельцам избыточного и малоэффективного флота, чтобы они прекратили промысел. Кстати, европейцы в 90-е годы, решая аналогичную проблему, переложили финансовое бремя на плечи государства.

Другое важное новшество – управление промыслом с помощью передаваемых квот. Закон отменял «олимпийскую систему», вводя взамен наделение фиксированной квотой. Пользователь мог либо освоить квоту сам, либо передать другим пользователям в операционную аренду (!). Прежде рыбаки с первых дней промыслового сезона гнались за выловом. Новый закон позволил им самостоятельно управлять временем промысла, добывать минтай определенного размера (для филе, для «сурими») или выходить в более отдалённые районы промысла в поиске лучшего по составу улова. Рационализация промысла, устранение избыточных промысловых мощностей позволили более эффективно использовать флот, а отказ от «олимпийской системы» снизил объём повреждаемой рыбы в тралах.

Очень важное решение было принято для финансирования прибрежных поселений. Для того, чтобы у местных жителей не возникало чувства неприкаянности («Сидим на рыбе, а денег от неё не имеем!») – 10% квоты минтая направлялось на финансирование прибрежных поселений. Чтобы было понятно: сами жители прибрежных поселений эту квоту не осваивали. Квоту выставляли на аукцион для добытчиков и переработчиков, а вырученные деньги поступали на счёта прибрежных поселений.

И, наконец, самое главное, закон создал законодательную структуру для создания особых объединений рыбаков. Не путайте их с российскими рыбацкими объединениями. Ни одна российская рыбацкая ассоциация несравнима с объединениями, которые создали в США на основании закона 1998 года. Это, в принципе, различные по своей юридической природе организации. В США существует ассоциация, объединяющая компании, ведущие промысел минтая, – At-Sea Processors Association (APA). На первый взгляд, «американская АДМ». Но на самом деле APA действует на основании закона, отчитывается перед Конгрессом США (поэтому у них два офиса – в Вашингтоне и Сиэттле). Если уж сравнивать с чем-то российским, то скорее она ближе к ТПП, которая также действует на основании специального правового акта. Также порой сравнивают кооперативы береговых переработчиков, Inshore Catcher Vessel Cooperation (сейчас таких на Аляске семь) с нашими ассоциациями прибрежников. Опять-таки, две большие разницы. Американские кооперативы береговых переработчиков – это сообщества, объединившиеся в коммерческих целях вокруг крупного добывающего предприятия (обязательно, с плавбазой). Что-то вроде холдинга.

Но  я отвлёкся, возвращаюсь к главному. Почему американские законодатели разработали настолько разумные меры развития минтаевого промысла? Как им удалось объединить порой полярные позиции бизнеса, государственных органов, общественных объединений, научных кругов? В чём секрет? Весь секрет – в способе подготовки и обсуждения законопроекта и способе оценке его последствий. Американцы последовательно применяли на всех этапах обсуждения различных вариантов законопроекта оценку регулирующего воздействия. Последствия любого государственного решения, способного повлиять на промысел и экономику предприятий, на социально-экономическое положение прибрежных территорий, на администрирование, тщательно выявлялись, изучались и сравнивались с последствиями других предлагаемых решений. В итоге, удалось разорвать «позиционный торг» участников дискуссии и предложить всем участникам совершенно другой угол зрения. Может быть, и в случае с нашей «прибрежкой» попробовать тот же путь?

 

Герман Зверев, президент Ассоциации добытчиков минтая 

Другие публикации

Появятся ли на прилавках минтай и горбуша по низким ценам

Появятся ли на прилавках минтай и горбуша по низким ценам

Дальневосточные рыбаки ежегодно добывают до 70 процентов общероссийского улова (он колеблется в районе пяти миллионов тонн). Около двух миллионов тонн традиционно отправляют на экспорт, остальное расходится по стране. Оставшегося количества должно хватить на всех. Рыба действительно есть, но цены на нее кусаются. На это жалуются даже те дальневосточники, которые живут у моря. "РГ" разбиралась, стоит ли ждать снижения стоимости водных биоресурсов в условиях, когда многие российские товары попали под санкции.

подробнее
Поставки минтая на внутренний рынок России за 4 месяца выросли почти на 34%

Поставки минтая на внутренний рынок России за 4 месяца выросли почти на 34%

Как уточнил президент Ассоциации добытчиков минтая Алексей Буглак, в том числе было отгружено 130 тыс. тонн мороженого минтая и 28 тыс. тонн филе

подробнее
АДМ: В 2022 году поставки минтая на внутренний рынок выросли

АДМ: В 2022 году поставки минтая на внутренний рынок выросли

По оценкам Ассоциации добытчиков минтая, за 4 месяца 2022 года объем поставок отечественной минтаевой продукции на российский рынок превысил 167 тыс. тонн. Рост поставок сопровождался снижением цен, что также открывает новые перспективы для импортозамещения на внутреннем рынке.

подробнее
АДМ подвела итоги Охотоморской минтаевой путины 2022

АДМ подвела итоги Охотоморской минтаевой путины 2022

По итогам сезона «А» вылов минтая в Охотском море составил 788,7 тыс. тонн, увеличившись на 1,5% к результату прошлого года. Тренд на рост производства продукции глубокой переработки усилился – в этом году в море произведено на 50% больше филе, на 92% - фарша и почти в 18 раз больше сурими, чем за аналогичный период 2021 года.

подробнее
АДМ поздравляет КамчатНИРО с юбилеем

АДМ поздравляет КамчатНИРО с юбилеем

Камчатский филиал «Всероссийского научно-исследовательского института рыбного хозяйства и океанографии» отмечает 90-летний юбилей. Ассоциация добытчиков минтая от лица Дальневосточного рыбацкого сообщества поздравляет коллектив КамчатНИРО с этой значимой датой.

подробнее
Для российской минтаевой продукции открылась ниша на внутреннем рынке

Для российской минтаевой продукции открылась ниша на внутреннем рынке

Снижение курса рубля, ограничение поставок, а также удорожание рефрижераторной логистики скажутся на объемах российского импорта рыбопродукции в 2022 году. Выпадение с рынка отдельных позиций может открыть перспективы для отечественной продукции, в частности, минтаевой.

подробнее